/::
               
      

El fin del teléfono malogrado

Tres años después de iniciar negociaciones con el Estado, Telefónica aceptará las condiciones del MTC para renovar sus concesiones de telefonía celular. Fue un alto precio, pero pagado en especie.

Por Ricardo Uceda / Infos
Foto: Prensa Presidencia

HERRAMIENTAS

En julio del 2011, en las postrimerías del gobierno aprista, los convenios de renovación de la concesión de telefonía para celulares entre Telefónica Móviles y el Estado peruano estaban renegociados por completo. Solo faltaba firmarlos. El gobierno aseguró que los nuevos términos eran ampliamente ventajosos para el Estado. En una conferencia de prensa, el ministro de Transportes y Comunicaciones Enrique Cornejo cuantificó estos beneficios: US$ 650 millones, de los cuales 500 serían para inversiones en los próximos cinco años, y 150 para servicios gratuitos. Telefónica —se dijo extraoficialmente— había comenzado ofreciendo 360 millones por todo.

 

Sin embargo, Cornejo anunció que el gobierno saliente no suscribiría el nuevo convenio.

—Yo quisiera hacerlo —dijo. Arguyó que los representantes del nuevo gobierno habían pedido por escrito ser ellos quienes resolvieran si correspondía renovar o no con Telefónica.

Lo había solicitado, en efecto, quien coordinaba la Comisión de Transferencia, la vicepresidenta electa Marisol Espinoza. Su correligionaria Susana Vilca, encargada de la transferencia del sector, por entonces le daba con palo a la empresa en los medios, sugiriendo que, al vencimiento de las concesiones, debía haber una licitación.

De este modo, fue el nuevo ministro de Transportes y Comunicaciones, Carlos Paredes, quien tomó a su cargo las negociaciones. Para volver a estudiar el expediente, el gobierno entrante se tomó un año y medio más y, a fines del 2012, anunció que el proceso había concluido. El MTC le dio un ultimátum a Telefónica con sus condiciones definitivas. La empresa debía decidir si aceptaba o dejaba el mercado peruano de telefonía móvil.

Resolvió aceptar. Seguirá dieciocho años más como operador, el período que había sugerido el regulador OSIPTEL. Aunque la negociación tuvo aspectos técnicos y económicos, el componente político del proceso fue lo más relevante, de cara a la opinión pública. Telefónica ingresó al mercado peruano con la privatización de la Compañía Peruana de Teléfonos (CPT) en 1994, y su ejercicio inmoderado del monopolio que le otorgó el contrato de concesión, tanto a costa de los usuarios como de otros operadores, le ganó una fama de abusadora. La peor etapa fue durante el gobierno de Fujimori, cuando OSIPTEL, con limitada autonomía, hacía el aprendizaje. Aunque después mejoró sus prácticas, ningún político quiere tomarse una foto abrazado con la empresa. Cualquier gobierno haría un pésimo negocio si aparece concesivo ante Telefónica.

Otro ángulo político es precisamente el anuncio que hizo Cornejo en julio del 2011. La cifra de US$ 650 millones que la negociación, según dijo, había obtenido, fue presentada como un buen resultado para el Estado. Era obvio que si Humala tomaba la posta, no podía conseguir menos.

—Logramos un muy buen preacuerdo —dijo Cornejo—. Si lo pueden mejorar, enhorabuena.

Mejorar el preacuerdo del gobierno aprista ha sido el principal objetivo gubernamental en las negociaciones. Finalmente, Telefónica sacó la billetera pero, ¿pagó poco o mucho?

 

Las concesiones renegociadas se otorgaron en 1991 y 1992 por veinte años. Dos vencían el 2011 y una tercera en el 2012. Las dos primeras pasaron a Telefónica cuando compró Tele 2000 a BellSouth: una, para Lima y Callao, había sido originalmente de Radio Panamericana, es decir de la familia Delgado Parker; otra, de escala nacional, fue adquirida en licitación por BellSouth. En cuanto a la tercera, Telefónica la recibió de la CPT cuando se privatizó. Juntas representan un 65% del mercado de la telefonía móvil. Según el marco jurídico de las concesiones, al término de las mismas la empresa debe solicitar la renovación y el Estado resolverla de acuerdo con el informe de OSIPTEL sobre su comportamiento como operador. La ley no permite al Estado cobrar por renovar una concesión. Puede establecer nuevas condiciones razonables, que es lo que ha hecho el MTC durante la negociación. Pero no cobrar.

Las “nuevas condiciones”, sin embargo, cuestan. Podrían costar mucho. Tanto el MTC de Alan García como el de Ollanta Humala buscaron una medida para establecer qué pedirle a Telefónica como compromisos adicionales.

Un referente fue el valor del uso del espacio radioeléctrico, que es la vía de explotación de la telefonía móvil —la fija emplea redes físicas— y que valía muy poco a inicios de los años noventa. De acuerdo con un estudio de OSIPTEL, solo las dos que vencían el 2011 valían US$ 830 millones. Las de Lima y Callao, US$ 319 millones. A estas se refirió el ex ministro Cornejo cuando anunció su preacuerdo y dijo, refiriéndose a la cifra pactada:

—Estos 650 millones de dólares son muchísimo más, muchísimo más, que cualquier valor del espectro de Lima y Callao que se pueda calcular.

En ese momento, un sector pedía licitar las concesiones a su vencimiento. De hecho, dos de ellas ya estaban vencidas. La base para plantear un concurso estaría en los lineamientos para la apertura del mercado de las telecomunicaciones aprobados en 1998. Estas normas consideran que el espectro radioeléctrico debe licitarse cuando hay más demanda que oferta. La concesión para operar es un acto distinto al de permitir el uso del espectro, que tiene un valor que el concesionario debe pagar. Siguiendo la lógica anterior, al vencerse una concesión pactada en otros términos, correspondería aplicar los nuevos, y licitar. La otra lógica es que el espectro fue entregado en concesión y que esta tiene una ruta invariable para su renovación. De hecho, el espectro era lo único que valía de la concesión puesta en venta por el Estado.

Luego del cambio de gobierno, el MTC encargó un estudio del marco jurídico que le correspondía a los convenios con Telefónica. Ninguno de ellos —uno estaba suscrito por Milagros Maraví, jefa del área de derecho administrativo del Estudio Rubio— puso en duda que la empresa tenía derecho a solicitar la renovación y que el Estado se hallaba obligado a proponer nuevos términos y condiciones. Si la empresa no atendía condiciones razonables, la renovación de las concesiones podía ser rechazada y convocarse a una licitación. Pero si el Estado denegaba sin sustento la solicitud, Telefónica podía denunciarlo y exigir compensaciones muy elevadas.

Así las cosas, el MTC se centró en obtener lo máximo para incluir en una adenda del convenio renegociado. El MTC de Alan García dijo que habría US$ 500 millones de inversión en los próximos cinco años. Ese año, 2011, Telefónica Móviles terminó invirtiendo sin acuerdo alguno US$ 188 millones y un poco más el año pasado. Para mayores referencias, América Móvil, la competencia de Telefónica en este negocio, anunció en diciembre último que invertiría US$ 1.000 millones en los próximos tres años. En cuanto a nuevos servicios, Telefónica se había comprometido con el gobierno anterior a que todos los colegios públicos de Lima y Callao tuvieran puntos de Internet gratuitos, así como sistemas interconectados libres en comisarías, hospitales y universidades públicas. Una vez sobre el caballo, el MTC de Humala puso énfasis en el interior del país. Lo detalles aún se desconocen.

 

Veinte años atrás solo algunos empresarios veían el potencial de estas concesiones. Antes de que estuviera en poder de Telefónica, a una de ellas le sacó el jugo Genaro Delgado Parker, aprovechando que la detentaba Radio Panamericana. La radio era de su familia en los sesenta, fue expropiada por el gobierno militar y devuelta por Fernando Belaunde en 1980. La concesión estaba destinada a comunicaciones en circuito cerrado, pero Delgado Parker consiguió que se le autorizara a brindar servicios de telefonía celular cuando el marco jurídico del servicio era inexistente. Puso una antena en el Morro Solar y su compañía Telemóvil empezó a vender aparatos que pesaban dos kilos y costaban dos mil dólares. Los hombres importantes pudieron lucir sus ladrillos con antena en las elecciones de 1990, pero Telemóvil tenía un problema: las conexiones con otras redes. CPT operaba en Lima y Callao —una de sus concesiones—, y ENTEL Perú en el resto del país. Ambas debían aceptar las llamadas de los clientes de Telemóvil y a la vez estos poder llamar a números ajenos a su sistema. Aunque ENTEL Perú era amigable con Delgado Parker, la CPT no, porque quería el monopolio del celular para ella. ¿Por qué no?

El problema lo resolvió uno de los decretos legislativos que Alberto Fujimori dio a fines de 1991, cuatro meses antes del golpe de Estado. Estableció la obligatoriedad de un operador de darle el servicio a otro, con lo que Telemóvil tuvo alcance universal. Luego Delgado Parker hizo una exitosa emisión de bonos que recaudó en un día cuarenta millones de dólares, pero la expansión del servicio requería una inversión mucho mayor. Se asoció con la norteamericana BellSouth. Previamente había dividido bienes con sus hermanos —en una operación más amplia que incluyó Panamericana Televisión— y se quedó con la discreta concesión radial que luego se demostraría como la mejor parte del negocio. Entre 1996 y 1997 vendió sus acciones a BellSouth, con Telemóvil renombrada como Tele 2000, recibiendo un primer pago de US$ 25 millones. El mismo día en que la segunda operación se cerraba recibió la notificación de sus hermanos, que le hacían juicio.

Como los hermanos del broadcaster, el Estado pudo haber razonado que hizo un mal arreglo valorando tan poco sus concesiones de telefonía móvil. Delgado Parker, ahora cómodamente retirado, pagó por la suya US$ 16 millones para comprar acciones en la privatización de Radio Panamericana, donde el Estado tenía algún porcentaje. Pero lo que Telefónica obtuvo en 1994 al ganar la licitación, no fue realmente la CPT y ENTEL, sino las concesiones que ambas tenían para varios servicios. Todo estaba en el paquete que se privatizó. Hizo compromisos de inversión para desarrollar la telefonía fija, que explotaría en forma monopólica por cinco años, pero no para la móvil, en la que no tendría monopolio. En este caso usaría la frecuencia, implementando la infraestructura por cuenta propia. Tras inversiones de US$3.700 millones entre 2004-2011 según OSIPTEL, se estima que las abrumadoras tarifas que Telefónica disfrutó durante el monopolio le permitieron recuperar su inversión en pocos años. Estas sobreganancias son las que no se olvidan. Aunque también palpitan en el recuerdo los abusos contra los consumidores y el trato implacable a la competencia.

Veamos, por ejemplo, el caso de BellSouth. Cuando compró Tele 2000 a Delgado Parker, sus usuarios podían acceder a números de todo el país. Antes de la privatización, operaba en Lima y Callao. Si una llamada suya entraba en el área de la CPT en Lima, esta le daba acceso. Pero ni la CPT ni Tele 2000 tenían acceso más allá de Ancón por el norte o Pucusana por el sur, que eran dominios de ENTEL. Entonces, ENTEL les daba acceso, en el servicio conocido como roaming. Esta concordia acabó con la llegada de Telefónica. Al juntar CPT y ENTEL en una sola empresa, acabó con las limitaciones que tenía la concesión de la CPT para acceder al territorio nacional. Y viceversa en el caso de ENTEL para Lima. Le tocaba entonces a Telefónica darle roaming a Tele 2000. Pero se opuso. De tener un monopolio en telefonía fija se hizo de facto con un monopolio en el servicio móvil.

BellSouth recurrió al OSIPTEL. En una primera instancia el regulador le dio la razón, considerando que Telefónica había incumplido con sus obligaciones, y la multó. Pero finalmente estimó que la empresa no era culpable de que otra banda de alcance nacional disponible para el servicio móvil no se hubiera licitado. Y salomónicamente obligó a Telefónica a darle roaming durante un año a Tele 2000, al mismo tiempo que puso en licitación la banda disponible. BellSouth se vio obligada a comprarla por US$ 30 millones, aunque su reclamo era que se cumpliera la ley. En el proceso concursal solo se presentó BellSouth. Y así la empresa española pudo disfrutar por mucho tiempo de un monopolio que no había ganado por concurso.

En 1998 se produjo una operación de enorme habilidad por parte de Telefónica: aceptó adelantar en un año el fin del monopolio a cambio de retrasar por dos años el reajuste de tarifas de telefonía fija que venía preconcebido desde la firma del contrato de concesión. Para entonces ya se sabía que las ganancias de la empresa por las tarifas pactadas habían sido enormes. Este acortamiento del monopolio parecía de un altruismo también mayúsculo.

Solo en apariencia. Como el anuncio fue sorpresivo, ningún competidor estuvo listo para entrar en el mercado. En la práctica Telefónica continuó con el monopolio hasta 1999 y le convino la postergación de la rebaja de tarifas. Políticamente, la imagen de la empresa mejoró: se abría a la competencia. No trascendió que aun después de que se abriera al mercado dificultara el ingreso de los competidores, al ponerle trabas a la interconexión. Lo hizo con BellSouth. Pero la imagen de la desmonopolización era más fuerte que las críticas.

—Una jugada maestra —dijo para esta nota un ex funcionario de BellSouth—.

Lo cual lleva a hablar de OSIPTEL, antes y después del gobierno de Fujimori.

 

OSIPTEL empezó a funcionar al mismo tiempo que se producía la privatización. Jorge Kunigami, su presidente, se preocupó por rodearse de tecnócratas capaces quienes, pese a sus cualidades y honestidad, carecían de experiencia en este tipo de supervisión —hoy varios de ellos son verdaderos expertos—. Otra dificultad fue la falta de autonomía: en el marco de un gobierno autoritario como el de Fujimori, los reguladores de los distintos sectores estaban en las manos del Poder Ejecutivo, por mucho que los directores ejercieran su criterio. Por ejemplo, en diciembre de 1999, César Gonzales, presidente de OSITRAN, llegó a la Defensoría del Pueblo para una visita de trabajo. Sus interlocutores lo recibieron sorprendidos. Esa mañana se había notificado su renuncia en el Diario Oficial El Peruano y él no lo sabía.

Kunigami y su directorio ejercieron hasta el 2002, cuando los reemplazó un Consejo Directivo nombrado por el gobierno de Toledo. Fue el período de mayores críticas contra Telefónica, siendo las tarifas elevadas una de las principales. Pero estos precios estaban prepactados en el contrato de concesión, según el cual en 1998 comenzaría un sistema de reajustes trianual, que establecería OSIPTEL en función de un denominado factor de productividad. Por otra parte, el contrato aseguraba un monopolio de cinco años para telefonía fija y larga distancia que culminaría en agosto de 1999. Fue el Estado y no Telefónica el que ofreció estas condiciones, sobre las que ya no podía volver atrás, y a cambio de las cuales la empresa pagó US$ 2.002 millones en la licitación —el precio base fue de 546—y se comprometió a invertir mil millones más. Ya hemos visto que en 1998 Telefónica pactó con el Estado la postergación del reajuste hasta el 2001, a cambio de adelantar el fin del monopolio. Pero cuando OSIPTEL le impuso 6% de rebaja en las tarifas de telefonía fija, puso el grito en el cielo.

La empresa atacó a OSIPTEL por el reajuste y a la Defensoría del Pueblo por apoyarla. Por entonces la Defensoría reportaba numerosas denuncias de los usuarios, generalmente cobros por servicios no solicitados o por llamadas terminadas. No era extraño que las maneras de la empresa fueran agresivas y altisonantes. El presidente de Telefónica, José Ramón Vela, dijo que José Távara, el funcionario de Telecomunicaciones de la Defensoría —quien sería después viceministro en el MTC—, estaba en campaña política. En una reunión en OSIPTEL, otro presidente de Telefónica rompió documentos de la reguladora delante del atónito Jorge Kunigami. Al mismo tiempo el departamento legal, a cargo de Cristina Pareja, actuaba implacablemente. Fue ella quien convenció a su sucesor, Jorge Melo Vega, de pasarse de OSIPTEL, donde era secretario general, a Telefónica.

Durante el gobierno de transición de Valentín Paniagua se dieron disposiciones que aumentaron la transparencia de OSIPTEL y le garantizaron independencia. Un decreto estableció el derecho de los consumidores a acceder a toda la información. Era pública por default, salvo declaración expresa de reserva a pedido de la empresa. También fue transparentada la fijación de tarifas: ninguna podía cambiarse sin audiencia pública. Por otra parte, los directores de OSIPTEL estaban blindados ante las presiones políticas: no podían ser despedidos sin debido proceso —probanza, derecho de defensa— y ante cada remoción el primer ministro debía ir al Congreso a sustentarla. En suma, un director no veía amenazada su estabilidad cuando desagradaba al gobierno. Así, Edwin San Román, quien reemplazó a Kunigami en la presidencia de OSIPTEL, no se sintió obligado con Alejandro Toledo pese a haber sido nombrado por él.

Tampoco José Távara, quien fue nombrado director del regulador por el MEF en el 2002 pero sin estar obligado por la ley a un mandato imperativo. Cuando se produjo un reajuste de tarifas del 10% en el 2004 y nuevamente Telefónica puso el grito en el cielo, el ministro Pedro Pablo Kuczynski lo llamó a su despacho. Le mostró los balances de Telefónica, con razonables utilidades de 6% que no justificaban el reajuste hacia abajo impuesto por OSIPTEL. El regulador —dijo— se había equivocado. Távara contestó que los balances que Kuczynski tenía en la mano no estaban auditados, a diferencia de los que había estudiado OSIPTEL, cuyos reajustes —añadió— se basaban en estudios de altísimo nivel técnico. El ministro no se convenció, pero Távara mantuvo su posición en OSIPTEL. En el siguiente gobierno, sin embargo, el titular del MEF le pidió directamente su renuncia.

 

El gobierno aprista estableció otra política en OSIPTEL. Una escena significativa se produjo en el restaurante Chala de Barranco, donde directores de OSIPTEL se habían dado cita para despedir, al término de su gestión, a Edwin San Román. En medio del almuerzo se abrió el privado del restaurante y de él salieron el premier Jorge del Castillo y el presidente de Telefónica, Javier Manzanares. Gran coincidencia. Inmediatamente el hecho produjo comentarios: ¿por qué se reunieron ambos, antes del nuevo nombramiento de quien encabezaría el ente regulador? Nunca se supo. Poco después Guillermo Thornberry fue designado presidente de OSIPTEL.

De entrada, Thornberry les pidió la renuncia a los directores. Estos le respondieron que los suyos no eran cargos de confianza, de acuerdo a ley. Quiso nombrar al gerente general, y también se opusieron, porque era prerrogativa del Consejo Directivo. No era el único que pensaba que el estatus anterior debía cambiar. El ministro de Economía y Finanzas, Fernando Zavala, le pidió la renuncia a José Távara, cuyo nombramiento había sido propuesto por el MEF. Zavala opinó que era conveniente que el MEF tuviera un asiento en OSIPTEL a través de un funcionario. Távara dijo que consultaría con los directores y, tras hacerlo, respondió negativamente. Si la situación se forzaba, añadió, todo el Consejo Directivo renunciaría. El entrampe se resolvió cuando el gobierno aprobó un decreto que permitía al presidente de OSIPTEL nombrar al gerente general, a quien se le daba poderes para nombrar al resto de gerencias, informando luego al Consejo Directivo. Renunciaron todos los directores. Uno de ellos era el actual viceministro de Comunicaciones, Raúl Pérez Reyes.

Thornberry gobernó un año sin directores. Luego hubo por el gobierno una designación desafortunada. La del director Marco Antonio Torrey, quien empleó un documento proporcionado por Telefónica para sustentar su voto sobre un reajuste de tarifas a la empresa. Fue destituido dos veces: la primera, sin debido proceso, y la segunda correctamente, después de que el Tribunal Constitucional lo repusiera. En este período, bajo el poder omnímodo del gerente, OSIPTEL aumentó casi tres veces el personal y ha sido objeto de muchas críticas sobre aspectos de gestión interna. Pero fue cuando las tarifas del mercado de celulares bajaron más y el servicio se expandió notablemente. El proceso había comenzado años atrás, cuando se decidió que quien llamaba, pagaba. Después, en otro hito, OSIPTEL decidió regular el cargo por las llamadas de red a red. Una gerenta no quiso aplicarlo y la despidieron.

 

Ha habido, en efecto, un crecimiento enorme del mercado. Especialmente del de celulares. Según OSIPTEL, en el 2012 había más de 33 millones de líneas —un crecimiento del 115% desde 1997—; o sea, más de uno por habitante. En telefonía fija hay diez millones líneas: diez por cada cien peruanos. En ambas formas un 91,5% de hogares tiene acceso a los servicios públicos de telefonía. Además, en los últimos cinco años hubo un aumento de 100% de los suscriptores de Internet, que se acercan al millón y medio de personas. Pero este crecimiento, dadas las reducciones de precios y el alza de las inversiones, de unos mil millones de dólares anuales, no ha eliminado las desigualdades. Muchos centros poblados carecen de cualquier tipo de servicio. No hay redes dorsales de fibra óptica para las conexiones de banda ancha en la mayor parte de la sierra y la selva. Esta alta concentración del mercado se corregiría con la expansión de la red dorsal de la que se servirían los operadores. Habrá una licitación próximamente para concesionarla. Las negociaciones entre el MTC y Telefónica también han ampliado el servicio en zonas rurales como aspecto fundamental.

Cuánto invertir, cómo y en qué sectores se brindarán servicios como contribución de la empresa, fueron las materias principales de las negociaciones del actual gobierno, ya que por el lado de OSIPTEL, referente para renovar el contrato, las cosas estaban claras. Había recomendado extender la concesión por dieciocho años más, dos años menos que en el primer convenio, en función de las sanciones y otras acotaciones realizadas por la actividad regulatoria. Quedaban entonces por concertar la relación de inversiones y nuevos compromisos. Recién estuvieron pactados a comienzos de diciembre pasado.

¿Por qué tanta demora? La explicación habría que buscarla en causas políticas. Ha trascendido que Telefónica no pisó el acelerador en el 2011, calculando que un gobierno de Keiko Fujimori podía darle mejores ventajas en una negociación. Por otra parte, tampoco Ollanta Humala y Nadine Heredia, especialmente esta última, estaban entusiasmados con firmar cuanto antes. Mientras el MTC encargó sus estudios especializados, la indefinición política reinaba en las alturas hasta que la interpretación del marco jurídico, que obligaba a una renegociación por los derechos adquiridos de Telefónica, definió las cosas. Entonces el MTC hizo una lista bastante larga de servicios adicionales: las nuevas condiciones.

Consistían en servicios gratuitos de Internet en poblaciones de selva y sierra donde no llegan las ofertas privadas, además de servicios sin pago para el Estado, con fines de seguridad y educación. De momento se desconoce por cuánto superaran las próximas inversiones los US$ 500 millones logrados por el gobierno aprista, o cuántas más comisarías, colegios, hospitales y otros centros estatales recibirán comunicaciones sin pago gracias al acuerdo. Es temprano para comparar ambos procesos. Lo que puede asegurarse es que el anuncio del gobierno será triunfal.

Antes de Navidad la lista de nuevos aportes estaba redactada cuando, inadvertidamente para Telefónica, el MTC le envió una carta conminándola a contestar sí o no. La carta contenía en detalle las nuevas condiciones, pero algunas exigencias que no habían sido negociadas. Telefónica decidió ceder, aunque no lo anunciaría de inmediato.

Cuando el ministro Paredes salió a la prensa a decir que si Telefónica no se sometía el Estado, convocaría una licitación, fue una pose para la tribuna. Ya sabía que había aceptado.

En cuanto a la empresa, una fuente de sus canteras dijo:

Cuando se haga el anuncio, la sonrisa del Presidente de Telefónica será más falsa que un billete de un sol.

COMENTE ESTE ARTICULO

Nombre
Email
Comentario
   
Sea el primero en Comentar este Artículo!