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Especial bombas de tiempo: La conflictividad en el Perú que nos queda

Bajo el gobierno de García, el Estado ha sido un débil garante de condiciones imparciales y objetivas para el diálogo, la negociación y la concertación entre los diferentes actores. ¿Qué hacer hacia adelante?

Por Giselle Huamani*
Ilustración: Liz Ramos Prado

El gran legado social, económico, político y cultural que queda al final del gobierno aprista es la creciente conflictividad social y la política de “administrar” los conflictos. Esto tiene que ver no solo con la manera de gobernar el país, que también se refleja concretamente en cómo se manejan los conflictos en lo político y social, sino también en la manera en que el gobierno ha desarrollado sus políticas sociales y económicas, que son los factores que enmarcan los conflictos que vive nuestro país.

 

De la terminación a la resolución, a la administración de las crisis

Hay que diferenciar: el patrón de “administrar” los conflictos es una tendencia que se ha agudizado en los últimos años del gobierno de García, y que se diferencia de los gobiernos anteriores. Durante los gobiernos de Fujimori, sobre todo el período de la dictadura, el manejo de conflictos se realizó desde una perspectiva de la “represión y la terminación” de los conflictos sociales, bajo la campaña de estigmatizar con la etiqueta del senderismo y criminalizar las acciones de protesta y reclamo de los actores. En el período de transición hacia la democracia de Paniagua y en el gobierno de Toledo, se hizo un cambio de perspectiva hacia el manejo de los conflictos, reconociendo a los actores como interlocutores válidos y respetando la legitimidad de reclamar, negociar y dialogar. No en vano surgieron una serie de iniciativas como la Mesa de Concertación de Lucha contra la Pobreza, el Acuerdo Nacional, la Mesa de Diálogo Minero, entre otras, que se enfocaban en las causas estructurales que están en la base de los conflictos.

El gobierno de Alan García se ha caracterizado por el fomento de una política de promoción de la inversión extranjera y nacional para la explotación de los recursos naturales según los criterios de desarrollo expuestos en el artículo “El perro del hortelano”. Sin embargo, al desarrollarse esta “filosofía” presidencial como una política del gobierno, el Estado ha perdido su rol imparcial y ha pasado, de ser dueño de los recursos naturales, a ser socio con las empresas, a promotor de la inversión y regulador de los mismos procedimientos, todo esto dentro un marco normativo ambiental en desarrollo y un marco normativo social incipiente. No es sorprendente que se haya producido un desmantelamiento de los marcos regulatorios, con la consecuente explosión de los conflictos sociales en casi la mayoría de los proyectos extractivos de minerales, gas, petróleo, y de energía eléctrica en la costa, sierra y selva del país. La Defensoría del Pueblo, que registra los conflictos desde el 2004, ha encontrado una tendencia a un incremento progresivo de los mismos, hasta su punto más alto: 263 conflictos en el 2010. De estos conflictos, cerca de 50% son conflictos socioambientales, de los cuales 80% involucran a empresas que se encuentran realizando alguna actividad de extracción o manejo de los recursos naturales.

Bajo el gobierno de García, el Estado ha sido un débil garante de condiciones imparciales y objetivas para el diálogo, la negociación y la concertación entre los diferentes actores sobre cómo manejar los recursos naturales, sus posibles compensaciones, beneficios, riesgos y trade-offs. El gobierno ha impulsado un modelo de extracción de recursos naturales de grandes proyectos desde la capital, dejando a los gobiernos regionales en un papel secundario, casi de observadores: a cargo de la pequeña y minería artesanal, no involucrándose en los estudios de impacto ambiental (EIA), con competencias no reconocidas para el manejo de conflictos, entre otros. Por tanto, muchos sectores sociales y poblaciones ven que la actuación del Estado es de juez y parte, no solo por aplicar una política del perro del hortelano, sino por aplicar además una política del gato del despensero, pues en muchos de los conflictos en los que se han involucrado los funcionarios del gobierno nacional, estos han demostrado no solo una falta de manejo institucional y técnico de los mismos, sino que, en varios casos, su intervención descoordinada o contradictoria ha terminado agravándolos.

Frente a los conflictos, el gobierno nacional, que debiera garantizar su solución imparcial, neutral y técnica, ha intervenido solo cuando estos representaban una amenaza a la estabilidad política y económica del país, de la región o del proyecto. Con este tipo de respuesta tardía y reactiva a la crisis, ha establecido un patrón de manejo de conflictos en el que se brinda atención solo cuando las demandas y reclamos son extremos. Por ejemplo, existe la tendencia (véase el cuadro) a intervenir en las etapas de crisis —sin considerar las más de 250 mesas de diálogo que se ha creado a partir de las crisis en los últimos cinco años—, y más bien muy pocos procesos que se enfoquen en la problemática del conflicto. La Defensoría del Pueblo se ha constituido en la única institución que hace seguimiento durante todas las etapas de los conflictos. Esta tendencia de administrar y priorizar las crisis genera, en el medio y largo plazo, mayores conflictos, porque no se puede llegar a sentar las bases para una búsqueda de solución a las causas reales de las problemáticas; y lo que algunos identifican como “la mecida”, genera mayor frustración entre la población y los actores.

 

¿Qué ha logrado este Gobierno?

La gran cantidad de conflictos que el gobierno ha tenido que encarar han empujado al Estado a generar cambios institucionales para su manejo, para dar cierta estabilidad política y social a los contextos en que se realizan las inversiones. Por tanto, las intervenciones, que fueron inicialmente improvisadas y políticas, con el tiempo se han ido estandarizando gracias a la conformación de unidades de manejo de conflictos a nivel sectorial y de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), al uso de algunas metodologías y técnicas, a la sistematización de la información, etc. Sin embargo, por un lado, en muchos de estos faltan mecanismos de comunicación, monitoreo y seguimiento, evaluación de las intervenciones, rendición de cuentas y de queja ante los procesos, de manera que tanto los actores como el Estado transparenten los procesos y los acuerdos, sobre todo en lo referente al cambio y formulación de nuevas políticas. Por otro lado, entre las distintas instituciones sectoriales y de gobierno también faltan mecanismos y procesos de coordinación y complementación en la gestión de conflictos, porque muchos de los casos que han llegado a crisis devienen de las mismas diferencias y disputas entre los sectores y la escasa inclusión de los gobiernos regionales y locales.

Al hacer una evaluación de cómo el Estado ha estado manejando los conflictos, las intervenciones del gobierno han tenido un enfoque político para atender los problemas en la comunicación, información, y de los intereses inmediatos de los actores en conflicto. Pero estas intervenciones rara vez han logrado cambios institucionales y estructurales —que figuran como problemáticas del conflicto—. Véase el gran número de conflictos en los que la constante es el cuestionamiento a los EIA; por ejemplo, en el caso del proyecto de Tía María, las observaciones formuladas por UNOP al EIA pusieron en evidencia una serie de deficiencias tanto de contenido como de forma. Finalmente, luego de muchos conflictos en los que la constante eran los reclamos por la falta de consulta y participación de la población, se ha aprobado recientemente un Reglamento de Consulta a los Pueblos Indígenas, luego de prácticamente cinco años de conflictos en que las comunidades han reclamado sobre su derecho a ser consultadas, informadas y a decidir sobre su desarrollo antes de la aprobación de un proyecto. Por otro lado, las intervenciones del gobierno central no han podido transformar las relaciones de conflicto entre los actores, ni incorporado una perspectiva cultural. Tanto así que en la crisis de Bagua, a pesar de los argumentos de los sectores de gobierno de que las normas propuestas no vulneraban derechos, y de los esfuerzos del gobierno para dialogar, no se pudo superar la gran desconfianza de las comunidades nativas, ni tender puentes hacia la cosmovisión de las comunidades sobre la amenaza a su modo de existir a la que se sentían sujetos.

Hoy estamos ante una avalancha de conflictos en el escenario político y social, los cuales a duras penas terminan siendo capeados por el equipo de la PCM y sus representantes políticos. El Estado, a pesar de tener equipos técnicos para el manejo de conflicto en cada uno de sus ministerios, no pudo hacer mucho mientras no ganó credibilidad en su accionar, y autonomía de la influencia política para la conducción técnica de los procesos de búsqueda de soluciones. La Defensoría del Pueblo, con un recorte presupuestal significativo para este año (40%) y sin Defensora del Pueblo, interviene como el principal garante, tratando de reencauzar los conflictos dentro de los marcos del diálogo. Los gobiernos regionales, ante la incapacidad del Estado de dar respuestas a las demandas y quejas de las poblaciones sobre los procesos técnicos y administrativos, terminan asumiendo el rol de voceros y hasta de actores en el conflicto, siempre que sus intereses territoriales quedan afectados por los proyectos de inversión. A pesar de que son los actores con mejor conocimiento de su territorio y de sus recursos, y los más preocupados por la gobernabilidad en la región, les queda aún por asumir su justo rol en el proceso de resolver los conflictos.

 

¿Qué podemos esperar para el próximo gobierno?

Los mapas de concesiones en todas las regiones del Perú indican que prácticamente la mayoría del territorio nacional está concesionado, y la larga lista de proyectos existentes indican que en la próxima década se acentuará el intenso interés en la extracción de recursos. Por tanto, el potencial para la generación de conflictos con impactos negativos es enorme.

Hoy somos testigos de por lo menos cuarenta proyectos mineros en el país que atraviesan delicados procesos en los que la concertación, los procesos participativos y la búsqueda conjunta de información objetiva y técnica son requisitos (¿o son pruebas?) para transformar positivamente dichos conflictos —y prevenir potenciales crisis—. Por ello, los retos para el próximo gobierno son:

Dotar de imparcialidad al Estado en la gestión de conflictos a través de una institución políticamente autónoma, como la Defensoría del Pueblo.

Evaluar/rediseñar los procesos administrativos técnicos que están siendo los nudos en los conflictos y que tienen el potencial de determinar el real potencial de un proyecto de inversión: estudios de impacto ambiental (EIA).

Involucrar a los gobiernos regionales, a los gobiernos locales —con transferencia de competencias— y a otros actores de sociedad civil en los procesos de manejo de conflictos a través de procesos participativos y transparentes.

Integrar los procesos de ordenamiento territorial, zonificación económica y ecológica con las evaluaciones de impacto ambiental y estratégico, de manera que haya procesos regionales coherentes e integrados de desarrollo.

 

(*) Investigadora del CIES, consultora de OCG. Especialista en conflictos y procesos colaborativos. PhD ABD en Análisis y Resolución de Conflictos por el Institute for Conflict Analysis and Resolution at George Mason University. giselle.huamaniober@gmail.com

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