Lo bueno y lo malo de la “descentralización popular”

Tras el discurso presidencial del 28 de julio, el Presidente publicó un extenso artículo defendiendo los núcleos ejecutores de la anunciada descentralización popular. Resulta interesante observar la reacción de Palacio a las críticas, pues demuestra que existe una alta prioridad y expectativa sobre la puesta en marcha de esta propuesta. La idea no es novedosa. Ya se ha aplicado y se aplica en el Perú, por lo tanto es posible afirmar lo que ha funcionado y lo que no ha funcionado. Veamos y analicemos en ese orden.

Los núcleos ejecutores no son otra cosa que grupos organizados de la sociedad civil que reciben recursos públicos para ejecutar obras. Es decir, quien hace la inversión no es una entidad pública, son privados. Ello no los exonera de reglas de rendición y de control, pero son diferentes y supuestamente más simples que las normas del Estado. Por eso son obras de baja complejidad y poco monto.

¿Dar recursos públicos directamente a la población ha tenido buenos resultados en proyectos? Sí, pero bajo ciertas condiciones. La primera es que existan reglas de rendición y control muy claras. Segundo, que la supervisión sea conjunta entre la población y la entidad pública. Tercero, que existan compromisos viables para el mantenimiento y operación. Cuarto, que esté circunscrito a cierto tipo de intervenciones de baja complejidad: asistencia técnica, reparaciones de infraestructura menor (caminos, escuelas, riego, entre otros).

Experiencias para no repetir tenemos varias. PRONAMACHCS y Foncodes son dinosaurios símbolos del centralismo y el populismo de los noventa que utilizaron núcleos ejecutores con clientelismo político y resultados poco sostenibles. Sería muy útil publicar los informes de evaluación y auditoría de los últimos 10 años de estas entidades. Desde el punto de vista de la eficacia, Foncodes tuvo un buen inicio en 1991-1994 como respuesta a la crisis del Estado. Lamentablemente, en los siguientes años acabó ejecutando obras que la población “demandaba”, y que terminaron siendo inútiles. Si usted tiene oportunidad de viajar, podrá encontrarse con muchas letrinas, reservorios y maquinarias abandonados, sistemas de agua inoperativos, animales reproductores enfermos, en fin, arqueología del gasto para el desarrollo. PRONAMACHCS tuvo una historia similar, con una presencia destacable en las zonas altoandinas, pero contaminado por interferencias políticas así como por malos manejos. Hoy se está tratando de corregir esto, pero el financiamiento externo, que es el más importante, ya está en su fase final.

Casos contrarios han sido los proyectos Corredor Puno-Cusco, Marenass y Sierra Sur de Agrorural en el Ministerio de Agricultura, los cuales, mediante mecanismos concursables muy claros, le han sacado literalmente el jugo a la plata pública. Las comunidades y las familias han hecho buenas obras, útiles, durables y de rápido impacto, especialmente en el campo y en las familias más pobres. Estos proyectos se ejecutan directamente con la población y no han tenido nunca un solo problema con auditorías, sus obras son eficaces y tienen una alta aceptación. Lamentablemente, su marco legal se apoya en contratos de créditos externos, por lo que es muy recomendable adaptarlo a la legislación nacional.

Otros buenos ejemplos han sido los programas de mantenimiento de caminos rurales implementados por el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC), y ahora la publicitada Sierra Productiva, mediante la cual la población ejecuta sus obras de riego tecnificado y asistencia técnica. Ciertamente, estas experiencias fortalecen la descentralización participativa, favorecen los espacios cívicos y promueven la creación de organizaciones en la sociedad civil. En buena cuenta, institucionalizan las fuerzas locales y regionales. Asimismo, es necesario reconocer que favorecen los espacios de aprendizaje para el desarrollo de competencias y de prácticas democráticas.

Sin embargo, es necesario advertir riesgos y desinformaciones sobre los núcleos ejecutores. Primero, no es un mecanismo para agilizar el gasto. Ejecutar los S/. 18.000 millones de inversión que no se han gastado en el 2009 no se logra con pequeñas obras de reparación o remodelación. Eso se alcanzará con obras de mediana y gran escala, y ese es trabajo del Estado directamente. Segundo, no es exacto que en el Estado estas obras menores tendrían “severas exigencias de inversión que demoran años” por parte del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP). Hoy, para ese tipo de proyectos, las evaluaciones del SNIP se hacen en cinco días y el proceso de licitación es muy rápido. Las exigencias de rendición y supervisión deben ser iguales o más rigurosas para los núcleos ejecutores.

Una mala señal, ciertamente, es encargar esta iniciativa a Foncodes, bajo la conducción de un director con pocas credenciales gerenciales. Esa contradicción con el mensaje de la descentralización popular debe corregirse. Lamentablemente, Foncodes es el que tiene el marco legal para dar plata pública a la población en obras. Lo más sano es que sea una política nacional, para todos los niveles de gobierno, pero con un ente rector regulador nacional.

Un error conceptual es pensar que los núcleos ejecutores son la herramienta para que la plata pública llegue directamente a los más pobres. Es una herramienta, sí, pero no es la más importante. La inversión pública de mayor impacto en las zonas de pobreza extrema la debe hacer el Estado y está concentrada en carreteras, agua potable, electrificación, acceso a buenos servicios de salud, calidad educativa, etc. Por lo tanto, la descentralización popular no debe ser una estrategia de fachada que permita al Estado (el gobierno nacional, regional y especialmente municipal) evitar asumir sus responsabilidades.

Los núcleos ejecutores son una buena estrategia para fortalecer la democracia participativa, especialmente en los gobiernos locales y en los programas del Estado con obras de baja complejidad, pero necesitan un marco legal con reglas de supervisión y rendición simples pero rigurosas. Es necesario eliminar cualquier elemento de duda o desconfianza de intervención política partidaria, y la participación de Foncodes no ayuda a este propósito. Lo más recomendable es que este esfuerzo recaiga en un comité multisectorial con participación de la sociedad civil.

Se espera entonces una propuesta concreta en los próximos días, especialmente en las reglas para la distribución, la asignación y el control del gasto, tal como lo ha expresado el Presidente en su artículo. Tarea para el nuevo gabinete.